Joanna Mac: Polska potrzebuje Strategii Budownictwa Mieszkaniowego

Strategia zwiększenia dostępności mieszkań i domów, rozwoju terenów podmiejskich oraz uporządkowania przestrzeni mieszkaniowej Polski

Wprowadzenie. Polska potrzebuje polityki mieszkaniowej na dekadę

Problem mieszkaniowy należy dziś rozpatrywać szerzej niż tylko przez pryzmat liczby mieszkań oddawanych do użytkowania. Polska potrzebuje nie tyle kolejnego programu dopłat czy jednorazowego instrumentu finansowego, ile spójnej, wieloletniej strategii, która będzie łączyła politykę mieszkaniową z planowaniem przestrzennym, rozwojem infrastruktury, transportem, energetyką, demografią i polityką gospodarczą. Mieszkanie jest bowiem nie tylko dobrem konsumpcyjnym. Jego dostępność wpływa na decyzje dotyczące założenia rodziny, mobilność zawodową, wybór miejsca zamieszkania, możliwość podjęcia pracy w innym mieście, a w konsekwencji również na konkurencyjność całych regionów.

Dotychczasowa polityka mieszkaniowa zbyt często koncentrowała się na stronie popytowej. Kolejne programy miały zwiększać możliwości finansowe osób kupujących mieszkania, przede wszystkim poprzez dopłaty lub preferencyjne kredyty. Takie rozwiązania mogą być pomocne w określonych sytuacjach, jednak nie rozwiązują podstawowego problemu, którym pozostaje odpowiednia podaż nieruchomości. Jeżeli liczba dostępnych mieszkań i działek jest ograniczona, dodatkowy popyt finansowany publicznymi środkami może zostać w znacznym stopniu przełożony na wzrost cen.

Dlatego fundamentem programu mieszkaniowego na lata 2027–2037 powinno być zwiększenie podaży. Państwo powinno stworzyć warunki, w których możliwe będzie powstanie około dwóch milionów nowych lokali mieszkalnych i domów, przy czym zdecydowana większość inwestycji powinna zostać zrealizowana przez sektor prywatny i gospodarstwa domowe. Rola państwa powinna polegać przede wszystkim na przygotowaniu gruntów, budowie infrastruktury, uproszczeniu procedur, rozwoju mieszkalnictwa społecznego oraz stworzeniu stabilnych warunków finansowania.

Tak rozumiana polityka mieszkaniowa nie powinna jednocześnie zakładać, że przyszłość polskiego społeczeństwa związana jest wyłącznie z mieszkaniem w budynku wielorodzinnym. Dla znacznej części Polaków atrakcyjnym i pożądanym sposobem życia pozostaje własny dom, najlepiej położony w spokojnej miejscowości lub na terenach podmiejskich, z ogrodem i dostępem do podstawowych usług. Państwo powinno ten wybór respektować, a jednocześnie zadbać o to, aby rozwój budownictwa jednorodzinnego nie prowadził do dalszego chaosu przestrzennego.

Właśnie dlatego proponowany program należy traktować jako program mieszkań i domów, a nie wyłącznie jako program budownictwa mieszkaniowego w tradycyjnym znaczeniu tego określenia.

I. CEL STRATEGICZNY PROGRAMU

Podstawowym celem Narodowego Programu Budownictwa Mieszkaniowego 2027–2037 powinno być stworzenie warunków do powstania około dwóch milionów nowych lokali mieszkalnych i domów w ciągu dziesięciu lat. Liczba ta nie powinna być rozumiana jako obowiązek państwa do bezpośredniego wybudowania określonej liczby nieruchomości. Państwo nie powinno bowiem zastępować rynku tam, gdzie rynek może działać skutecznie.

Zadaniem państwa jest raczej usunięcie barier, które obecnie ograniczają skalę budownictwa. Dotyczy to przede wszystkim dostępności gruntów, infrastruktury technicznej, procedur administracyjnych, planowania przestrzennego oraz kosztów finansowania.

W proponowanym modelu około 45 procent nowych inwestycji powinny stanowić domy jednorodzinne, około 45 procent mieszkania w budynkach wielorodzinnych, natomiast około 10 procent mieszkania społeczne i komunalne. Oznaczałoby to orientacyjnie 900 tysięcy nowych domów, 900 tysięcy mieszkań w budynkach wielorodzinnych oraz około 200 tysięcy mieszkań przeznaczonych na cele społeczne i komunalne.

Proporcje te nie powinny jednak być narzucane administracyjnie każdemu województwu czy każdej gminie. Polska jest przestrzennie i demograficznie zróżnicowana. W Warszawie, Krakowie czy Wrocławiu naturalnie większe znaczenie będzie miało budownictwo wielorodzinne. W gminach otaczających duże miasta większą rolę mogą odgrywać domy wolnostojące i szeregowe. W miastach powiatowych potrzebne będzie połączenie obu modeli.

Istotą programu nie jest więc stworzenie jednego wzorca zabudowy, lecz stworzenie warunków do rozwoju różnych form mieszkalnictwa w miejscach, w których rzeczywiście istnieje zapotrzebowanie.

II. DOM JEDNORODZINNY W POLSKIEJ POLITYCE MIESZKANIOWEJ

Budownictwo jednorodzinne powinno zostać uznane za pełnoprawny element polityki mieszkaniowej państwa. Przez wiele lat traktowano je w dużej mierze jako prywatną sprawę poszczególnych gospodarstw domowych. Rodzina kupowała działkę, organizowała projekt, poszukiwała wykonawców, załatwiała przyłącza i samodzielnie ponosiła niemal cały koszt stworzenia infrastruktury. Państwo i samorząd pojawiały się najczęściej dopiero wtedy, gdy zabudowa już powstała i trzeba było zapewnić drogę, szkołę czy kanalizację.

Takiego modelu nie należy kontynuować.

Jeżeli państwo chce rzeczywiście zwiększyć dostępność domów jednorodzinnych, powinno przede wszystkim przygotować odpowiednią podaż terenów. Rodzina nie powinna być zmuszona do poszukiwania przypadkowej działki pozbawionej kanalizacji, wodociągu czy dogodnego transportu. Powinna mieć możliwość wyboru spośród terenów, które zostały wcześniej objęte planowaniem i wyposażone w podstawową infrastrukturę.

Nie oznacza to jednak promowania dużych, kosztownych domów. Współczesna polityka mieszkaniowa powinna raczej wspierać budowę domów funkcjonalnych, energooszczędnych i dostosowanych do możliwości finansowych przeciętnej rodziny. Za racjonalny zakres należy uznać przede wszystkim budynki o powierzchni około 80–160 metrów kwadratowych.

W tym przedziale można stworzyć zarówno niewielki dom startowy dla młodego małżeństwa, jak i większy dom dla rodziny z trojgiem dzieci. Istotne jest również umożliwienie etapowej rozbudowy budynku, ponieważ sytuacja ekonomiczna rodziny zmienia się w czasie.

III. DOM STARTOWY – PIERWSZY KROK DO WŁASNEGO DOMU

Jednym z instrumentów programu powinien być system wspierający budowę tak zwanego domu startowego. Byłby to stosunkowo niewielki, funkcjonalny budynek o powierzchni około 70–90 metrów kwadratowych, zaprojektowany w taki sposób, aby w przyszłości można go było łatwo powiększyć.

Takie rozwiązanie ma istotną przewagę nad próbą finansowania od początku dużego domu. Młoda rodzina nie musi zaciągać maksymalnego możliwego kredytu tylko dlatego, że w przyszłości może potrzebować dodatkowego pokoju. Może rozpocząć od mniejszego budynku, a następnie rozbudować go wraz ze wzrostem dochodów i powiększaniem się rodziny.

Państwo mogłoby przygotować katalog projektów domów, w których możliwość późniejszej rozbudowy zostałaby uwzględniona już na etapie projektowania. Pozwoliłoby to ograniczyć koszty i uniknąć sytuacji, w której każda przebudowa staje się skomplikowaną inwestycją wymagającą tworzenia projektu praktycznie od początku.

IV. DOM WIELOPOKOLENIOWY

Drugim ważnym kierunkiem powinno być wspieranie budownictwa wielopokoleniowego. Polska będzie w kolejnych dekadach mierzyła się z postępującym starzeniem się społeczeństwa, dlatego polityka mieszkaniowa powinna już dziś uwzględniać możliwość wspólnego zamieszkania kilku pokoleń.

Dom wielopokoleniowy nie musi być dużą rezydencją. Znacznie bardziej praktycznym rozwiązaniem jest budynek o powierzchni około 130–160 metrów kwadratowych, w którym można wydzielić dwie funkcjonalne części, zapewnić dwa wejścia i dwie łazienki oraz pozostawić możliwość dostosowania jednej z części do potrzeb osoby starszej.

Taki model może w przyszłości ograniczyć koszty opieki, zwiększyć bezpieczeństwo seniorów i jednocześnie pozwolić rodzinom lepiej wykorzystywać posiadany majątek mieszkaniowy.

V. DOM SZEREGOWY JAKO ALTERNATYWA DLA MIESZKANIA

Szczególne miejsce w programie powinno zająć budownictwo szeregowe. Dom szeregowy pozwala bowiem osiągnąć bardzo korzystny kompromis pomiędzy prywatnością domu a efektywnym wykorzystaniem terenu.

Rodzina otrzymuje własne wejście, własny ogródek, własną przestrzeń mieszkalną i zazwyczaj własne miejsce parkingowe, a jednocześnie działki mogą być mniejsze niż w przypadku tradycyjnej zabudowy wolnostojącej. Dzięki temu koszt infrastruktury przypadający na jednego mieszkańca może być niższy, a teren jest wykorzystywany znacznie bardziej efektywnie.

Budownictwo szeregowe powinno być szczególnie rozwijane na obrzeżach dużych miast oraz w gminach podmiejskich. Może ono stanowić atrakcyjną alternatywę dla rodzin, które chcą posiadać własny dom, ale nie potrzebują dużej działki.

Nie chodzi przy tym o tworzenie monotonnych ciągów kilkudziesięciu identycznych budynków. Nowoczesne osiedle domów szeregowych powinno być projektowane jako całość, z przestrzenią publiczną, zielenią, placami zabaw, usługami oraz dobrym dostępem do transportu.

VI. NOWA POLSKA SUBURBANIZACJA

Jednym z najważniejszych wyzwań programu będzie odpowiedź na pytanie, w jaki sposób zwiększyć liczbę domów, nie doprowadzając jednocześnie do dalszego chaosu przestrzennego.

Polska w wielu regionach rozwijała się w sposób niezwykle rozproszony. Powstawały pojedyncze domy, a następnie kolejne budynki, często bez odpowiedniego układu dróg, kanalizacji czy transportu publicznego. Początkowo inwestycja wydawała się tania, ponieważ koszt infrastruktury był odłożony w czasie. Ostatecznie jednak koszty ponosiła cała wspólnota samorządowa.

Nowy model powinien zakładać tworzenie zwartych zespołów mieszkaniowych. Zamiast pozwalać na przypadkowe rozpraszanie budownictwa, należy wyznaczać tereny, które mogą zostać kompleksowo przygotowane pod zabudowę.

W takim obszarze powinny znaleźć się zarówno działki pod domy wolnostojące, jak i tereny pod domy szeregowe oraz niewielkie zespoły budynków wielorodzinnych. Całość powinna zostać połączona z drogami, transportem publicznym, terenami zielonymi oraz usługami.

W ten sposób można połączyć dwa pozornie sprzeczne cele: umożliwić Polakom budowę własnych domów i jednocześnie chronić przestrzeń przed chaotyczną suburbanizacją.

VII. PROGRAM „DZIAŁKA + INFRASTRUKTURA”

Jednym z podstawowych instrumentów programu powinien być system przygotowywania terenów mieszkaniowych przez państwo i samorządy.

Obecnie rodzina, która chce zbudować dom, często musi samodzielnie rozwiązać problem drogi, przyłączy i innych elementów infrastruktury. W efekcie działka, która na początku wydaje się tania, może stać się bardzo drogą inwestycją.

Państwo powinno więc wspierać tworzenie stref, w których podstawowa infrastruktura zostanie przygotowana przed sprzedażą działek.

Taki teren powinien posiadać drogę, wodociąg, kanalizację lub odpowiednio zaprojektowany system gospodarki ściekowej, sieć energetyczną, światłowód, odwodnienie oraz oświetlenie. Powinien także posiadać rezerwę pod zieleń, plac zabaw, przystanek transportu publicznego, a w przypadku większych zespołów również pod szkołę lub przedszkole.

Dopiero tak przygotowana działka powinna być oferowana rodzinie.

VIII. KRAJOWY BANK ZIEMI MIESZKANIOWEJ

Realizacja takiego programu wymaga stworzenia kompleksowego systemu informacji o gruntach.

Państwo powinno utworzyć Krajowy Bank Ziemi Mieszkaniowej, którego zadaniem byłoby zinwentaryzowanie nieruchomości należących do państwa, samorządów oraz innych podmiotów publicznych, które mogą zostać wykorzystane pod zabudowę.

Powinna powstać cyfrowa mapa pokazująca nie tylko powierzchnię działki i jej właściciela, ale również możliwość zabudowy, dostęp do drogi, istniejące sieci techniczne, odległość od szkoły, przedszkola, stacji kolejowej czy przystanku autobusowego.

Dzięki temu polityka mieszkaniowa mogłaby zostać oparta na rzeczywistych danych, a nie na przekonaniu, że każdy dostępny teren nadaje się do zabudowy.

IX. KATALOG PROJEKTÓW DOMÓW

Program powinien również ograniczyć koszty projektowania. Państwo mogłoby stworzyć ogólnodostępny katalog kilkudziesięciu lub nawet stu sprawdzonych projektów domów.

Powinny znaleźć się w nim domy o różnych powierzchniach i układach, zarówno parterowe, jak i z poddaszem, a także projekty przeznaczone na wąskie działki, domy wielopokoleniowe oraz domy szeregowe.

Katalog nie powinien jednak oznaczać obowiązku budowania identycznych domów. Jego zadaniem byłoby zapewnienie rodzinom taniej alternatywy dla indywidualnego projektowania od podstaw.

X. BUDOWNICTWO WIELORODZINNE – DRUGI FILAR PROGRAMU

Rozwój budownictwa jednorodzinnego nie może oznaczać rezygnacji z mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Polska potrzebuje obu modeli.

W największych miastach, gdzie ceny gruntów są wysokie, a przestrzeń ograniczona, mieszkanie w budynku wielorodzinnym pozostanie podstawowym rozwiązaniem dla znacznej części społeczeństwa.

W ciągu dekady powinno więc powstać około 900 tysięcy nowych mieszkań wielorodzinnych. Jednak ich budowa powinna być podporządkowana zasadzie, że wraz z mieszkaniami musi powstawać infrastruktura potrzebna do normalnego życia.

Nowe osiedle powinno być czymś więcej niż zespołem budynków. Powinno posiadać tereny zielone, miejsca dla dzieci, usługi, przestrzeń publiczną i dostęp do transportu.

XI. ZASADA „MIESZKANIE + MIASTO”

Jednym z błędów polskiego budownictwa było traktowanie mieszkania jako produktu oderwanego od otoczenia.

W rezultacie mogły powstawać osiedla liczące kilka tysięcy mieszkań, zanim zapewniono odpowiednią liczbę miejsc w szkołach, przedszkolach czy systemie transportowym.

Program 2037 powinien wprowadzić inną zasadę. Każda duża inwestycja mieszkaniowa powinna być oceniana razem z jej wpływem na infrastrukturę lokalną. Jeżeli powstaje tysiąc mieszkań, należy równolegle określić zapotrzebowanie na miejsca w przedszkolach, szkołach, transport publiczny, drogi, zieleń i usługi. Mieszkanie powinno być traktowane jako element miasta, a nie produkt sprzedawany niezależnie od otoczenia.

XII. MIESZKALNICTWO SPOŁECZNE I KOMUNALNE

Około dziesięciu procent całego programu powinno zostać przeznaczone na budownictwo społeczne i komunalne. Oznacza to około 200 tysięcy mieszkań w ciągu dekady. Powinny one być rozwijane przede wszystkim poprzez SIM-y, TBS-y, samorządy oraz inne formy dostępnego najmu.

Mieszkania społeczne powinny być kierowane do osób, które nie są w stanie kupić mieszkania na rynku, ale jednocześnie nie powinny być postrzegane jako alternatywa dla całego rynku prywatnego.

Ich zadaniem jest stworzenie stabilnego sektora mieszkań czynszowych, który pozwala rozpocząć samodzielne życie osobom młodym, pracownikom migrującym do rozwijających się regionów, rodzinom o niższych dochodach oraz seniorom.

XIII. MIESZKANIE BLISKO MIEJSCA PRACY

Polityka mieszkaniowa powinna zostać połączona z polityką gospodarczą państwa. Jeżeli w określonym regionie powstaje duża fabryka, centrum technologiczne, zakład zbrojeniowy, park przemysłowy lub centrum logistyczne, równocześnie powinno być analizowane zapotrzebowanie mieszkaniowe.

Nie można skutecznie przyciągać inwestycji, jeżeli pracownicy nie będą mieli gdzie mieszkać. Dlatego inwestycja strategiczna powinna uruchamiać analizę czterech elementów: miejsca pracy, mieszkań, infrastruktury oraz transportu. Takie podejście może być szczególnie istotne dla rozwoju średnich miast i regionów, które chcą przyciągnąć nowe przedsiębiorstwa.

XIV. TERENY PODMIEJSKIE JAKO REZERWA MIESZKANIOWA POLSKI

Jednym z największych niewykorzystanych potencjałów polskiej polityki mieszkaniowej są tereny znajdujące się kilkanaście lub kilkadziesiąt kilometrów od dużych miast.

W wielu przypadkach znajdują się tam grunty, na których można rozwijać zabudowę mieszkaniową znacznie taniej niż w granicach metropolii. Warunkiem jest jednak odpowiedni transport. Jeżeli mieszkaniec podmiejskiej miejscowości może dojechać do centrum miasta w trzydzieści lub czterdzieści minut, dom położony 20–30 kilometrów od centrum może być bardzo atrakcyjną alternatywą dla drogiego mieszkania w mieście.

Jeżeli natomiast dojazd zajmuje półtorej godziny, przewaga ekonomiczna takiej lokalizacji zaczyna znikać.

Dlatego polityka mieszkaniowa powinna być bezpośrednio połączona z rozwojem kolei aglomeracyjnej, transportu autobusowego, parkingów P+R i infrastruktury drogowej.

XV. TRANSPORT JAKO ELEMENT POLITYKI MIESZKANIOWEJ

Nowoczesna polityka mieszkaniowa powinna więc odpowiadać nie tylko na pytanie, gdzie można zbudować dom lub mieszkanie, ale również na pytanie, jak jego mieszkańcy będą funkcjonowali każdego dnia.

Nowe osiedla powinny być lokalizowane w pobliżu istniejących lub planowanych połączeń transportowych. Szczególne znaczenie powinny mieć stacje kolejowe, przystanki kolei aglomeracyjnej oraz węzły przesiadkowe.

Takie rozwiązanie pozwala jednocześnie ograniczyć koszty infrastruktury i zmniejszyć uzależnienie mieszkańców od samochodu.

XVI. UPRZEMYSŁOWIENIE BUDOWNICTWA

Drugim wielkim zadaniem państwa powinno być zwiększenie produktywności sektora budowlanego. Budowa domu w Polsce jest nadal w dużej mierze procesem wykonywanym na indywidualne zamówienie. Oznacza to wysokie koszty pracy, dużą liczbę wykonawców i stosunkowo małą możliwość wykorzystania efektu skali.

Polska powinna więc rozwijać przemysł prefabrykacji budowlanej. Nie chodzi o produkcję jednakowych domów, lecz o uprzemysłowienie poszczególnych elementów procesu. Fabryki mogłyby produkować ściany, stropy, elementy dachów, instalacje, moduły łazienkowe czy elementy elewacyjne.

Dzięki temu czas budowy mógłby zostać skrócony, a koszty bardziej przewidywalne. Jednocześnie rozwój krajowego przemysłu budowlanego mógłby stworzyć przedsiębiorstwa zdolne do konkurowania na rynkach zagranicznych.

XVII. ENERGOOSZCZĘDNY DOM 2037

Nowe budynki powinny być przygotowane do funkcjonowania w nowoczesnym systemie energetycznym. Nie oznacza to jednak narzucania każdej rodzinie konkretnej technologii.

Państwo powinno przede wszystkim określać wymagany efekt energetyczny, pozostawiając inwestorowi wybór sposobu jego osiągnięcia. Nowe domy powinny być projektowane tak, aby można było w nich zastosować pompę ciepła, fotowoltaikę, magazyn energii, rekuperację czy inteligentne zarządzanie zużyciem energii. Dzięki temu mieszkalnictwo może stać się jednym z elementów transformacji energetycznej kraju.

XVIII. RENOWACJA ISTNIEJĄCEGO ZASOBU

Budowa nowych mieszkań nie może przesłonić problemu istniejącego zasobu mieszkaniowego.

W Polsce znajduje się wiele pustostanów i budynków, które można przywrócić do użytkowania. Dotyczy to między innymi części kamienic, budynków komunalnych, dawnych internatów, obiektów publicznych czy niektórych nieruchomości biurowych.

Dlatego częścią programu powinien być narodowy program renowacji i adaptacji istniejących budynków. W niektórych miejscowościach odnowienie istniejącego obiektu może być tańsze i szybsze niż budowa całkowicie nowego budynku.

XIX. FINANSOWANIE PROGRAMU

Największym błędem byłoby założenie, że państwo powinno pokryć koszt całego programu mieszkaniowego z budżetu.

Program powinien opierać się na finansowaniu mieszanym. Państwo powinno przede wszystkim finansować lub współfinansować elementy, które odblokowują inwestycje prywatne. Chodzi przede wszystkim o infrastrukturę, przygotowanie gruntów, mieszkalnictwo społeczne, gwarancje oraz cyfryzację procedur.

Samorządy powinny wnosić grunty, rozwijać drogi lokalne, szkoły, przedszkola, transport oraz mieszkalnictwo komunalne. Banki powinny zapewniać finansowanie hipoteczne i inwestycyjne, natomiast rodziny oraz przedsiębiorcy powinni ponosić zasadniczą część kosztów samych inwestycji. Taki model pozwala wykorzystać środki publiczne jako dźwignię uruchamiającą wielokrotnie większy kapitał prywatny.

XX. ZAMIAST DOPŁAT DO CEN – ZWIĘKSZENIE PODAŻY

Jednym z najważniejszych założeń programu powinno być odejście od przekonania, że podstawowym sposobem rozwiązania problemu mieszkaniowego jest dopłacanie do kredytu. Dopłata może pomóc konkretnemu gospodarstwu domowemu, ale nie tworzy ani jednego nowego mieszkania.

Jeżeli liczba mieszkań pozostaje ograniczona, zwiększenie zdolności zakupowej może przełożyć się na wzrost cen. Dlatego państwo powinno kierować większą część swojej interwencji na zwiększenie podaży.

Jeżeli na rynku będzie dostępnych więcej mieszkań i działek, deweloperzy będą musieli konkurować o klientów, a wzrost podaży będzie działał stabilizująco na ceny.

XXI. KRAJOWA MAPA POPYTU MIESZKANIOWEGO

Program powinien zostać oparty na szczegółowej analizie przestrzennej. Należy stworzyć Krajową Mapę Popytu Mieszkaniowego, która byłaby aktualizowana co najmniej raz w roku.

Powinna ona uwzględniać między innymi liczbę ludności, prognozy demograficzne, migrację, liczbę miejsc pracy, poziom wynagrodzeń, ceny mieszkań, czynsze, liczbę studentów, inwestycje gospodarcze oraz dostępność transportu.

Dzięki temu możliwe będzie określenie, gdzie potrzebne są nowe mieszkania, gdzie domy jednorodzinne, a gdzie dalsza intensywna zabudowa nie ma ekonomicznego uzasadnienia.

XXII. DZIESIĘCIOLETNI HARMONOGRAM REALIZACJI PROGRAMU 2027–2037

Realizacja Narodowego Programu Budownictwa Mieszkaniowego nie może ograniczać się do ogłoszenia kolejnego programu dopłat, funduszu czy preferencyjnego kredytu. Jeżeli celem państwa ma być rzeczywiste zwiększenie podaży mieszkań i domów, konieczne jest przeprowadzenie w pierwszych latach programu szeregu zmian organizacyjnych, prawnych, infrastrukturalnych i finansowych. Polska nie potrzebuje wyłącznie większej liczby pieniędzy przeznaczanych na rynek mieszkaniowy. Potrzebuje przede wszystkim stworzenia warunków, w których grunty, infrastruktura, decyzje administracyjne, finansowanie i wykonawstwo będą ze sobą skoordynowane.

Dlatego rok 2027 powinien zostać potraktowany jako rok uruchomienia programu i przygotowania państwa do budowy, a nie jako rok masowego wznoszenia nowych osiedli. Największym błędem byłoby rozpoczęcie inwestycji na szeroką skalę bez wcześniejszego przygotowania terenów, infrastruktury i procedur. Prowadziłoby to do wzrostu cen gruntów, przeciążenia samorządów i przedsiębiorstw budowlanych oraz rozproszenia środków publicznych.

Rok 2027 – przygotowanie państwa do budowy

Pierwszy rok programu powinien rozpocząć się od przyjęcia przez Radę Ministrów wieloletniego programu „Polska 2037” wraz z ustawą wdrażającą jego najważniejsze mechanizmy. Dokument powinien określać nie tylko ogólną liczbę planowanych mieszkań i domów, lecz także zasady finansowania programu, odpowiedzialność poszczególnych instytucji, sposób wyboru terenów inwestycyjnych oraz system kontroli rezultatów.

W 2027 roku należy powołać Krajowy Zespół Koordynacyjny ds. Mieszkalnictwa, odpowiedzialny za realizację programu ponad podziałami resortowymi. W jego pracach powinny uczestniczyć przede wszystkim Ministerstwo Rozwoju i Technologii, Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Infrastruktury, Krajowy Zasób Nieruchomości, Bank Gospodarstwa Krajowego oraz przedstawiciele samorządów wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Zadaniem zespołu powinno być koordynowanie polityki mieszkaniowej z polityką przestrzenną, transportową, energetyczną i przemysłową. Budowa mieszkań nie może być bowiem prowadzona w oderwaniu od tego, gdzie znajdują się miejsca pracy, szkoły, drogi, kolej, sieci energetyczne i wodociągi.

Drugim zadaniem powinno być stworzenie Krajowej Mapy Popytu Mieszkaniowego 2037. Państwo powinno po raz pierwszy dysponować jednolitym systemem pokazującym, gdzie rzeczywiście występuje zapotrzebowanie na nowe mieszkania i domy. Analizie należy poddać między innymi liczbę ludności, prognozy demograficzne, migracje, ceny mieszkań, poziom czynszów, wynagrodzenia, liczbę gospodarstw domowych, dostępność miejsc pracy, liczbę studentów, rozwój przemysłu oraz dostępność transportu publicznego.

Na tej podstawie należy wskazać w całym kraju obszary priorytetowego rozwoju mieszkaniowego. Nie chodzi o narzucenie każdej gminie określonej liczby mieszkań, ale o skierowanie inwestycji tam, gdzie nowe budownictwo będzie miało ekonomiczne i społeczne uzasadnienie. Szczególnie istotne powinny być duże miasta, ich funkcjonalne obszary oraz średnie miasta, które mają potencjał gospodarczy i transportowy, ale jednocześnie tracą mieszkańców.

Trzecim krokiem w 2027 roku powinna być pełna inwentaryzacja gruntów należących do państwa i podmiotów publicznych. Należy ustalić, które działki należą do Skarbu Państwa, KZN, PKP, spółek państwowych, samorządów oraz innych podmiotów publicznych i które z nich mogą zostać wykorzystane pod budownictwo mieszkaniowe. Sama własność gruntu nie może jednak być uznawana za wystarczający warunek inwestycji. Każdy teren powinien zostać oceniony pod kątem możliwości zabudowy, dostępu do drogi, możliwości podłączenia wodociągu i kanalizacji, dostępności energii elektrycznej, transportu publicznego, szkół, przedszkoli i usług.

W 2027 roku powinien również rozpocząć się program „Działka + Infrastruktura”. Państwo i samorządy powinny wytypować pierwszą pulę terenów, które w ciągu kolejnych dwóch lat zostaną przygotowane do rozpoczęcia inwestycji. Oznacza to nie tylko zmianę przeznaczenia gruntu, jeżeli jest ona konieczna, lecz także przygotowanie dróg dojazdowych, sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, energetyki, oświetlenia, internetu oraz infrastruktury społecznej.

To właśnie przygotowanie infrastruktury powinno być jednym z podstawowych zadań państwa. Prywatny inwestor może zbudować dom czy blok, ale nie powinien być zmuszany do samodzielnego finansowania całej infrastruktury, która później służyć będzie również innym mieszkańcom. Państwo powinno więc współfinansować uzbrojenie strategicznych terenów mieszkaniowych, a samorządy powinny otrzymać instrumenty finansowe pozwalające na przygotowanie nowych obszarów pod zabudowę.

Równolegle w 2027 roku należy przeprowadzić przegląd procedur administracyjnych dotyczących budownictwa mieszkaniowego. Celem nie powinno być zniesienie kontroli nad procesem inwestycyjnym, lecz jego uporządkowanie i skrócenie. Inwestor powinien wiedzieć, jakie warunki musi spełnić i w jakim terminie otrzyma decyzję. Konieczne jest rozwijanie cyfrowego obiegu dokumentów, ograniczenie wielokrotnego składania tych samych informacji oraz stworzenie jednej cyfrowej ścieżki obsługi inwestycji mieszkaniowej.

W tym samym roku należy przygotować przepisy umożliwiające szybsze tworzenie dobrze zaplanowanych Stref Mieszkaniowych 2037. Ich podstawową zasadą powinno być odejście od przypadkowej zabudowy pojedynczych działek na obrzeżach miejscowości. Nowe osiedle powinno być projektowane jako całość: wraz z drogami, chodnikami, zielenią, retencją wody, miejscami parkingowymi, komunikacją publiczną oraz rezerwami terenu pod szkołę, przedszkole, usługi i rekreację.

Rok 2027 powinien być również początkiem programu „Buduj Sam”, skierowanego do osób chcących budować własny dom. Państwo nie musi budować tych domów za obywateli. Powinno natomiast zwiększyć dostępność przygotowanych działek, uprościć procedury, stworzyć katalog sprawdzonych projektów oraz ułatwić dostęp do finansowania. Szczególnie należy wspierać domy wolnostojące oraz domy szeregowe, które pozwalają połączyć zalety własnego domu z bardziej racjonalnym wykorzystaniem terenu.

W 2027 roku powinien zostać także przygotowany państwowy katalog projektów mieszkaniowych, obejmujący między innymi niewielkie domy wolnostojące, większe domy rodzinne, domy wielopokoleniowe, domy szeregowe oraz budynki wielorodzinne. Nie chodzi o narzucenie obywatelom jednego modelu budownictwa, lecz o stworzenie zestawu gotowych, sprawdzonych i ekonomicznych rozwiązań, które mogą skrócić przygotowanie inwestycji i obniżyć jej koszt.

Jednocześnie w 2027 roku należy uruchomić fundusz przygotowania terenów mieszkaniowych, którego zadaniem będzie finansowanie dokumentacji, infrastruktury oraz przygotowania gruntów. Środki powinny trafiać przede wszystkim tam, gdzie samorząd posiada teren i konkretny plan zagospodarowania go pod nowe mieszkania lub domy. Publiczne pieniądze powinny być więc powiązane z rzeczywistym przygotowaniem inwestycji, a nie jedynie z deklaracją jej rozpoczęcia.

Kolejnym zadaniem powinno być stworzenie zasad finansowania budownictwa społecznego i komunalnego. W 2027 roku należy ustalić wieloletni mechanizm finansowania mieszkań o umiarkowanym czynszu, w szczególności poprzez SIM, TBS, spółdzielnie oraz gminy. Państwo powinno przy tym koncentrować pomoc na zwiększaniu zasobu mieszkań, a nie na dopłacaniu do cen mieszkań już istniejących.

Ważnym elementem pierwszego roku programu musi być również przygotowanie rynku wykonawczego. Nie da się zwiększyć liczby budowanych mieszkań z około 200 tys. rocznie do poziomu zakładanego przez program bez zwiększenia potencjału firm budowlanych, producentów materiałów, projektantów i wykonawców infrastruktury. Dlatego już w 2027 roku należy rozpocząć program wspierania modernizacji zakładów produkujących elementy budowlane, prefabrykaty, stolarkę, instalacje i wyposażenie budynków. Państwo powinno stworzyć warunki do rozwoju krajowego przemysłu budowlanego, zamiast uzależniać realizację programu od importu gotowych technologii.

Rok 2028 – przygotowanie pierwszych inwestycji

Rok 2028 powinien być okresem przejścia od projektowania programu do jego praktycznego wdrażania. Na podstawie analiz wykonanych w roku poprzednim należy wybrać pierwsze tereny inwestycyjne i rozpocząć ich kompleksowe uzbrajanie. W tym czasie powinny powstawać pierwsze drogi, sieci, przystanki transportu publicznego, tereny zielone i infrastruktura społeczna.

Jednocześnie należy uruchomić pierwsze konkursy i nabory dla inwestorów prywatnych, samorządów, SIM, TBS i innych podmiotów. Państwo powinno określić standardy, jakie musi spełniać osiedle korzystające z publicznego wsparcia. Kryterium nie powinna być wyłącznie liczba wybudowanych mieszkań, ale także ich lokalizacja, dostępność komunikacyjna, jakość przestrzeni, efektywność energetyczna oraz dostęp do usług.

W 2028 roku powinny również ruszyć pierwsze inwestycje pilotażowe programu „Działka + Infrastruktura” i „Buduj Sam”. Celem nie powinno być jeszcze osiągnięcie maksymalnej skali, lecz sprawdzenie procedur i usunięcie przeszkód, zanim program zostanie rozszerzony na cały kraj.

Lata 2029–2031 – wejście w fazę masowej budowy

Od 2029 roku program powinien wejść w fazę zasadniczej realizacji. Przygotowane w poprzednich dwóch latach tereny powinny zostać przekazane inwestorom, samorządom oraz indywidualnym gospodarstwom domowym, a liczba rozpoczynanych inwestycji powinna systematycznie rosnąć.

Docelowo w tym okresie Polska powinna zmierzać do budowy około 200 tys. nowych mieszkań i domów rocznie. Około 90 tys. powinny stanowić domy wolnostojące i szeregowe, około 90 tys. mieszkania w budynkach wielorodzinnych, natomiast około 20 tys. mieszkania społeczne i komunalne. W segmencie domów priorytetem powinny być przede wszystkim domy wolnostojące, uzupełniane przez dobrze zaprojektowaną zabudowę szeregową.

Wraz ze wzrostem liczby inwestycji powinny rozwijać się także drogi, kolej, transport autobusowy, szkoły, przedszkola, przychodnie i sieci techniczne. Zasada powinna być prosta: najpierw planujemy osiedle jako część miasta lub gminy, a dopiero później sprzedajemy działki i rozpoczynamy budowę.

W tym okresie szczególnie ważne będzie rozwijanie budownictwa w pasie około 10–30 kilometrów od największych miast. To właśnie tam można znaleźć przestrzeń dla nowych domów, przy jednoczesnym zachowaniu dostępu do rynku pracy dużych aglomeracji. Rozwój tych obszarów musi jednak być połączony z transportem zbiorowym. Nowe osiedle bez drogi, kolei lub sprawnej komunikacji autobusowej może bowiem zamiast rozwiązania problemu mieszkaniowego stworzyć problem komunikacyjny.

Lata 2032–2034 – uprzemysłowienie budownictwa

Po osiągnięciu odpowiedniej skali inwestycji należy przejść do kolejnego etapu, którego celem będzie obniżenie kosztów i skrócenie czasu budowy. W latach 2032–2034 państwo powinno szczególnie wspierać prefabrykację, automatyzację procesów produkcyjnych, robotyzację, cyfrowe projektowanie oraz nowoczesne technologie energetyczne.

Budowa domu lub mieszkania powinna w coraz większym stopniu przypominać proces przemysłowy, w którym duża część elementów powstaje w kontrolowanych warunkach fabrycznych, a następnie jest szybko montowana na placu budowy. Nie oznacza to rezygnacji z tradycyjnego budownictwa, lecz stworzenie konkurencji technologicznej, która wymusi wzrost wydajności całego sektora.

W tym okresie powinien również rozwijać się krajowy przemysł produkujący elementy budynków. Polska może wykorzystać program mieszkaniowy do stworzenia silnego sektora gospodarczego, który będzie produkował nie tylko na potrzeby krajowe, ale również na eksport.

Lata 2035–2037 – stabilizacja rynku i przejście z ilości na jakość

Ostatnie trzy lata programu powinny być okresem stopniowego przechodzenia od polityki zwiększania liczby inwestycji do polityki utrzymywania równowagi mieszkaniowej. Jeżeli wcześniejsze etapy zostaną prawidłowo wykonane, Polska powinna dysponować znacznie większym zasobem mieszkań, większą liczbą przygotowanych terenów inwestycyjnych oraz bardziej wydajnym sektorem budowlanym.

W latach 2035–2037 decyzje inwestycyjne powinny być jeszcze silniej uzależnione od rzeczywistego popytu. Państwo nie powinno budować mieszkań wyłącznie po to, aby osiągnąć określoną liczbę rozpoczętych inwestycji. Krajowa Mapa Popytu Mieszkaniowego powinna być na bieżąco aktualizowana, a wielkość programu dostosowywana do zmian demograficznych, migracyjnych i gospodarczych.

Podstawowym wskaźnikiem sukcesu programu nie powinna być więc sama liczba wybudowanych mieszkań. Znacznie ważniejsze będzie to, czy mieszkanie lub dom stanie się bardziej dostępny dla przeciętnej polskiej rodziny, czy skróci się okres oczekiwania na mieszkanie społeczne, czy spadnie relacja kosztu zakupu mieszkania do dochodów oraz czy zwiększy się dostępność dobrze przygotowanych działek budowlanych.

Rok 2037 – podsumowanie i przejście do stałej polityki mieszkaniowej

W 2037 roku należy przeprowadzić kompleksową ocenę programu. Powinna ona odpowiedzieć na pytanie nie tylko, ile mieszkań i domów powstało, lecz także gdzie powstały, kto je wybudował, jakie były ich koszty oraz jaki wpływ miały na lokalne rynki mieszkaniowe.

Jeżeli cel około dwóch milionów nowych mieszkań i domów zostanie osiągnięty, Polska powinna zakończyć program z zupełnie innym rynkiem mieszkaniowym niż na początku 2027 roku. Powinna posiadać większy zasób mieszkań, znacząco większą liczbę przygotowanych terenów, sprawniejszy proces inwestycyjny, silniejszy przemysł budowlany i lepiej rozwiniętą infrastrukturę.

Najważniejszym rezultatem programu nie powinny być jednak same statystyki budowlane. Jego rzeczywistym celem powinno być stworzenie sytuacji, w której młoda rodzina nie musi przez wiele lat odkładać decyzji o założeniu gospodarstwa domowego z powodu braku odpowiedniego mieszkania, a osoba chcąca wybudować własny dom nie musi szukać przypadkowej działki pozbawionej infrastruktury kilkadziesiąt kilometrów od miejsca pracy.

Polska 2037 powinna być krajem, w którym budowa mieszkania lub domu staje się normalnym procesem gospodarczym, a nie przedsięwzięciem wymagającym wieloletniej walki z brakiem działek, skomplikowanymi procedurami, niedostateczną infrastrukturą i wysokimi kosztami.

Dlatego harmonogram programu należy traktować nie jako kalendarz wydawania pieniędzy, lecz jako kolejność budowania systemu. W 2027 roku państwo powinno przygotować grunty, przepisy, finansowanie i instytucje. W 2028 roku powinno przygotować pierwsze inwestycje. W latach 2029–2031 należy zwiększyć skalę budowy. W latach 2032–2034 trzeba uprzemysłowić sektor i obniżyć koszty. W latach 2035–2037 należy doprowadzić do stabilizacji rynku.

W ten sposób dziesięcioletni program mieszkaniowy może stać się nie kolejną krótkotrwałą inicjatywą polityczną, lecz jednym z największych przedsięwzięć modernizacyjnych państwa po 1989 roku — przedsięwzięciem łączącym mieszkalnictwo, rozwój miast i gmin, infrastrukturę, transport, przemysł oraz długofalową politykę demograficzną.

XXIII. ROCZNA SKALA BUDOWNICTWA

Docelowo Polska powinna dążyć do poziomu około 200 tysięcy nowych lokali mieszkalnych i domów rocznie.

Orientacyjnie można przyjąć, że każdego roku powinno powstawać około 90 tysięcy domów jednorodzinnych, 90 tysięcy mieszkań w budynkach wielorodzinnych oraz około 20 tysięcy mieszkań społecznych i komunalnych.

W ramach segmentu domów jednorodzinnych można przyjąć orientacyjny udział około 60 tysięcy domów wolnostojących i 30 tysięcy domów szeregowych.

Nie powinien to być jednak administracyjny obowiązek. Jeżeli w określonym regionie popyt na domy będzie większy, program powinien umożliwiać zwiększenie ich udziału. Jeżeli natomiast w danej aglomeracji dominować będzie zapotrzebowanie na mieszkania, struktura inwestycji powinna się odpowiednio zmienić.

XXIV. MIESZKANIE I DOM W MIEJSCU, GDZIE SĄ POTRZEBNE

Jednym z najważniejszych założeń całego programu powinna być rezygnacja z centralnego ustalania identycznych celów dla wszystkich regionów. Polska potrzebuje mieszkań przede wszystkim tam, gdzie rośnie liczba ludności, powstają miejsca pracy, napływają studenci i pracownicy oraz gdzie ceny nieruchomości wskazują na niedobór podaży.

Nie ma sensu budowanie tysięcy nowych mieszkań w miejscowościach, które systematycznie tracą mieszkańców, jeżeli jednocześnie w sąsiednim mieście brakuje mieszkań dla osób podejmujących pracę.

Dlatego program musi być oparty na danych demograficznych i gospodarczych.

XXV. JAK POWINNA WYGLĄDAĆ POLSKA W 2037 ROKU?

Po dziesięciu latach realizacji programu najważniejszą zmianą powinno być zwiększenie realnego wyboru dostępnych modeli mieszkalnictwa.

Młoda rodzina powinna móc wybrać mieszkanie w dużym mieście, mieszkanie w mniejszym mieście, dom szeregowy na przedmieściu albo dom wolnostojący. Osoba starsza powinna mieć możliwość wynajęcia mieszkania społecznego dostosowanego do jej potrzeb, a osoba rozpoczynająca pracę w nowym regionie powinna mieć możliwość wynajęcia mieszkania bez konieczności natychmiastowego zaciągania wieloletniego kredytu. To właśnie różnorodność podaży powinna być jednym z najważniejszych efektów programu.

XXVI. MIERNIKI SUKCESU

Skuteczności programu nie można oceniać wyłącznie poprzez liczbę rozpoczętych budów ani wysokość wydanych środków. Najważniejsze powinny być wskaźniki pokazujące realną sytuację gospodarstw domowych. Należy więc regularnie mierzyć relację ceny mieszkania i ceny domu do przeciętnego wynagrodzenia, udział raty kredytowej w dochodzie rodziny, udział czynszu w dochodzie gospodarstwa domowego, liczbę mieszkań przypadających na tysiąc mieszkańców, koszt budowy metra kwadratowego oraz średni czas uzyskania niezbędnych decyzji administracyjnych.

Szczególną uwagę należy zwrócić na ceny działek budowlanych. Jeżeli program zwiększy podaż mieszkań, ale jednocześnie doprowadzi do gwałtownego wzrostu cen gruntów, jego efektywność będzie ograniczona. Dlatego zwiększenie podaży terenów pod zabudowę powinno być jednym z podstawowych elementów strategii.

XXVII. NAJWAŻNIEJSZA ZMIANA FILOZOFII

Narodowy Program Budownictwa Mieszkaniowego 2027–2037 powinien odejść od przekonania, że rolą państwa jest rozdawanie mieszkań. Rolą państwa jest stworzenie warunków, w których mieszkania i domy mogą być budowane szybko, w odpowiednich miejscach i w odpowiedniej skali. Państwo powinno przygotować grunty, zbudować infrastrukturę, uporządkować przestrzeń, uprościć procedury, wspierać budownictwo społeczne oraz zapewnić stabilne warunki finansowania.

Rynek powinien natomiast wykonać znaczną część pracy inwestycyjnej. Tylko w ten sposób można osiągnąć skalę, której państwo samo nigdy nie byłoby w stanie zapewnić.

ZAKOŃCZENIE

Polska, w której można wybrać sposób życia

Polska polityka mieszkaniowa na najbliższe dziesięć lat nie powinna być próbą narzucenia obywatelom jednego modelu życia. Nie każdy chce mieszkać w centrum miasta, ale nie każdy chce również posiadać duży dom na rozległej działce. Jedni wybiorą mieszkanie w centrum, inni mieszkanie na obrzeżach, jeszcze inni dom szeregowy albo dom wolnostojący w miejscowości podmiejskiej.

Dobrze zaprojektowane państwo powinno pozwolić wszystkim tym modelom funkcjonować równocześnie.

W centrach największych miast należy rozwijać nowoczesne budownictwo wielorodzinne. Na obrzeżach aglomeracji należy tworzyć dobrze zaplanowane zespoły domów szeregowych i wolnostojących. W mniejszych miastach należy rozwijać zarówno mieszkania, jak i budownictwo jednorodzinne. Na terenach wiejskich położonych w zasięgu aglomeracji należy umożliwić kontrolowany rozwój zabudowy, pod warunkiem zapewnienia odpowiedniej infrastruktury.

Największym błędem byłoby jednak pozostawienie tego procesu wyłącznie żywiołowi rynku. Rynek potrafi bardzo dobrze budować nieruchomości, ale nie zawsze potrafi samodzielnie zaplanować szkołę, drogę, transport publiczny, sieć kanalizacyjną czy strukturę całej miejscowości. Te elementy wymagają odpowiedzialności publicznej.

Dlatego przyszła polityka mieszkaniowa powinna opierać się na współpracy państwa, samorządów, przedsiębiorców i obywateli.

Jej fundamentem powinny być trzy zasady: mieszkanie, dom i dobrze zaprojektowana przestrzeń.

Polska potrzebuje zarówno mieszkań w miastach, jak i domów na terenach podmiejskich. Potrzebuje budownictwa wielorodzinnego, ale również setek tysięcy nowych domów jednorodzinnych. Potrzebuje domów wolnostojących, ale także efektywnych przestrzennie osiedli domów szeregowych. Potrzebuje rynku prywatnego, ale również silnego sektora mieszkań społecznych.

Najważniejsze jest jednak to, aby żaden z tych elementów nie był rozwijany w oderwaniu od pozostałych.

Jeżeli w pobliżu dużego miasta powstaje nowe osiedle, musi za nim pojawić się droga i transport. Jeżeli powstaje duża fabryka, należy przewidzieć mieszkania dla jej pracowników. Jeżeli gmina otwiera nowe tereny pod budownictwo, powinna jednocześnie zaplanować szkołę, kanalizację i komunikację. Jeżeli państwo wspiera budowę mieszkań, powinno przede wszystkim dbać o to, aby nie tworzyć sztucznego popytu przy ograniczonej podaży.

Prawdziwym sukcesem Narodowego Programu Budownictwa Mieszkaniowego nie będzie liczba wybudowanych bloków ani liczba wydanych miliardów.

Sukcesem będzie sytuacja, w której mieszkanie i dom przestaną być dla przeciętnej polskiej rodziny dobrem deficytowym, a staną się normalnym elementem życia gospodarczego i społecznego.

Tak rozumiana polityka mieszkaniowa może stać się jednym z najważniejszych projektów rozwojowych Polski następnej dekady.

 

Autor: Joanna Mac